Aproveitemos a oportunidade para adotar um quadro moderno para a gestão das Finanças Públicas

A Opinião de Carlos Burgo

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Carlos Burgo, Ex-governador do Banco de Cabo Verde

No âmbito da Reforma da Administração Financeira do Estado, está em discussão na Assembleia Nacional uma Proposta de Lei de Bases do Orçamento do Estado. Pretende-se com ela, antes de mais, cumprir um comando constitucional dado que a Constituição se referere à Lei de Bases do Orçamento. Impõe-se, ainda, modernizar o quadro legal do Orçamento do Estado contido na Lei de Enquadramento Orçamental que data do final dos anos 90, embora tenha sofrido uma revisão pontual nos meados dos anos 2000.

O aspecto principal dessa modernização prende-se com a necessidade de estabelecer um quadro para a articulação entre o planeamento e o orçamento, com vista a garantir que o orçamento traduza os objectivos e políticas do Governo e se alcance deste modo uma maior eficácia e eficiência na sua materialização. Sendo o médio prazo o horizonte para a implementação das políticas e objectivos do Governo, é necessário fazer com que o orçamento, embora anual, se insira numa gestão de médio prazo das Finanças Públicas.

Ao mesmo tempo, a adopção de um horizonte de médio prazo cria melhores condições para a garantia da sustentabilidade das finanças públicas. O propósito de orientar as despesas públicas para os objectivos e políticas do Governo é prosseguido através da adopção do orçamento por programas. Outros objectivos dessa modernização do quadro orçamental são o reforço da responsabilidade fiscal, da transparência, do controlo e da prestação de contas.

A proposta em discussão procura corresponder a esses propósitos, largamente consensuais, de resto. Todavia, à luz das modernas práticas internacionais, ela fica aquém do que é recomendado nalguns aspetos importantes. A meu ver, convém que essas insuficiências sejam superadas, sob pena de os princípios enunciados na Lei não terem a eficácia pretendida. Sejam referidos aqui alguns desses aspectos pela sua relevância:

Regras orçamentais – São retomadas as regras orçamentais constantes da Lei de Enquadramento em vigor. Ora, a inadequação destas é por demais evidente já que o país está sobreendividado sem que essas regras tivessem sido aparentemente violadas. O limite de endividamento de 3% só se refere ao financiamento interno e o limite de dívida de 60% do PIB apenas considera a dívida de curto e médio prazos.

Em alternativa, poderiam ser adoptados como critérios o défice global de 5% após donativos e 80% para a dívida pública global, estabelecendo-se a obrigatoriedade de o Governo propôr um plano para a redução do rácio da dívida sempre que este ultrapasse o tecto estabelecido. Estes limites afiguram-se razoáveis, considerando o potencial de crescimento da economia, a convergência da inflação com a Zona Euro e o nível actual do rácio Dívida Pública/PIB.

Reconhece-se hoje em dia que são necessárias regras orçamentais, mas não convém manter regras que são ineficazes nem estabelecer regras que são violadas porque não atendem à realidade específica do país. Desde que sejam estabelecidas na lei as circunstâncias extrordinárias que podem levar a uma suspensão temporária do cumprimento das regras orçamentais e o quadro em que isso pode ser feito, pode-se ter regras orçamentais eficazes e que, ao mesmo tempo, permitem flexibilidade na gestão orçamental em caso de eventuais choques à economia.

No nosso caso, a necessidade de haver disciplina na gestão das Finanças Públicas decorre do próprio regime cambial adoptado e que assenta na paridade fixa com o Euro. Acresce que este regime cambial é intrinsecamente pro-cíclico, obrigando à manutenção de espaço orçamental e de um nível adequado de reservas externas com vista a fazer face a flutuações a nível da actividade económica.

Na sequência de derrapagem financeira dos anos 1999/2000, soubemos tirar a ilação necessária e reforçar a autonomia do Banco Central, clarificando a interdição do financiamento monetário do Estado. Saibamos agora, face ao excessivo endividamento público, tirar as ilações necessárias e consagrar limites eficazes na gestão das Finanças Públicas.

Avaliação independente do risco das finanças públicas e do cumprimento das regras orçamentais – Reconhece-se hoje que da arquitectura para uma eficaz gestão do risco macro-fiscal deve fazer parte a avaliação independente do cumprimento das regras orçamentais e da sustentabilidade das finanças públicas. Da proposta inicial do Governo submetida à consulta pública fazia parte a instituição de um Conselho de Finanças Públicas, já mencionado no Programa do Governo. Foi agora anunciado que esse Conselho irá ser criado através de legislação própria.

Em todo o caso, o modelo vazado na proposta inicial em que os membros do Conselho seriam nomeados pelo Primeiro Ministro não se afigura poder garantir a necessária independência e credibilidade à instituição. Um modelo alternativo podia consagrar o envolvimento da Assembleia Nacional, do Tribunal de Contas e, eventualmente, do Presidente da República na nomeação dos integrantes do Conselho.

Conteúdo do Orçamento, Mapas Orçamentais e anexos informativos– É aconselhável que o conteúdo das informações que devem constar do Orçamento seja fixado na Lei de Bases. À semelhança do que actualmente acontece, devem ficar na Lei os Mapas e anexos que devem obrigatoriamente integrar o Orçamento do Estado.

Directrizes Orçamentais– Na proposta do Governo, a preparação da Proposta de Orçamento inicia-se com a emissão das Diretrizes Orçamentais. Como foi referido no debate, recomendam as boas práticas que haja um Pre-Budget Statement. As Diretrizes Orçamentais podiam perfeitamente desempenhar esse papel, bastando para isso que fossem submetidas à Assembleia Nacional ou pelo menos publicadas no Boletim Oficial, estabelecendo-se para tal um prazo que pode ser, por exemplo, 31 de Maio. Outrossim, teria de ser estabelecido o conteúdo necessário dessas Directrizes:

Perspectivas Económicas e Financeiras

(Relatório sobre o Risco das Finanças Públicas)

Estratégia de Gestão das Finanças Públicas (Actualização)

Opções de Política Orçamental e Fiscal

Alocação de Recursos (em função dos programas)

A submissão das Directrizes Orçamentais à Assembleia Nacional ou a sua publicação no Boletim Oficial favoreceria a materialização do enunciado princípio da audição e a participação dos agentes económicos e da sociedade civil na gestão dos recursos públicos.

Segurança Social– Pela suaimportância, justifica-se que a Segurança Social tenha um tratamento especial, devendo ser apresentado um Orçamento da Segurança Social que tenha em conta o equilíbrio actuarial e a necessidade de garantir a sustentabilidade dos diferentes esquemas públicos de segurança social.

Se vierem a ser acautelados estes aspectos, o país ficará dotado de bases modernas para a Administração Financeira do Estado, propiciadoras da eficácia e eficiência da actuação do Estado e da estabilidade macroeconómica e com isso do próprio desenvolvimento.

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